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      protitle_bg.png市政府辦公室關于印發《常州市政府性債務管理辦法》的通知及解讀

      常政辦發〔2017〕125號

      市政府辦公室關于印發《常州市政府性債務管理辦法》的通知

      各轄市、區人民政府,市各委辦局,市各公司、直屬單位:
      經市政府同意,現將《常州市政府性債務管理辦法》印發給你們,請認真貫徹執行。

      常州市人民政府辦公室
      2017年7月22日

      (此件公開發布)

      常州市政府性債務管理辦法

      第*章  總則
      第*條  為加強政府性債務管理,切實防范債務風險,促進經濟社會持續健康發展,根據《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)、財政部等六部委《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)、《江蘇省政府關于加強政府性債務管理的實施意見》(蘇政發〔2016〕154號)等有關規定,結合本市實際,制定本辦法。
      第*條  本市各級政府性債務的舉借、使用、償還和監督管理等適用本辦法。
      第*條  本辦法所稱政府性債務,包括政府債務(含一般債務和專項債務,下同)和政府或有債務。
      一般債務是指項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的債務;專項債務是指項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或專項收入、能夠實現風險內部化的債務,項目有一定收益但項目收益無法完全覆蓋的,無法覆蓋的部分列入一般債務;政府或有債務是指政府負有擔保責任和可能承擔一定救助責任的債務。
      第四條  政府性債務管理應當遵循分級負責、厘清責任、規范管理、防范風險的原則。
      第五條  市政府統一領導本市政府性債務管理工作。政府性債務實行分級負責,市、轄市(區)政府是政府性債務管理的責任主體,其主要負責人是政府性債務管理的第*責任人。轄市(區)政府對其舉借的債務負有償還責任,市政府實行不救助原則。
      財政部門統一歸口管理同級政府性債務,負責政府債務限額管理、債務預算管理、債務規??刂?、債券申報分配、債務統計分析、債務風險監測等工作。
      發展改革部門負責政府投資計劃管理和項目審批。
      金融監管部門負責金融監管和引導,督促金融機構不得違法違規提供融資。
      審計部門依法加強對地方政府性債務的審計監督,強化責任追究,促進制度完善和管理規范。
      其他相關部門應當在各自職責范圍內做好政府性債務管理工作。
      第*章  債務資金舉借
      第六條  政府債務應當通過政府或財政部門舉借,其他國家機關和參照公務員制度管理事業單位不得舉借任何債務。不得通過企業舉借政府性債務,也不得通過政府顯性或隱性擔保等方式舉借企業債務。**轉貸國際金融組織和外國政府貸款按照財政部有關規定執行。鎮人民政府不得舉借政府債務,確需舉借的應當納入轄市(區)地方政府債券額度內統籌考慮,并落實償還責任。
      第七條  政府舉借債務采取政府債券方式。通過發行一般債券舉借一般債務,通過發行專項債券舉借專項債務。除發行政府債券外,政府及其部門和企事業單位不得以任何方式舉借或變相舉借政府債務。
      第八條  市、區政府舉借債務由市政府統一扎口向省財政廳提出申請,委托省財政廳采取發行政府債券方式舉借。
      第九條  政府債務實行限額管理。全市政府債務余額不得突破省級政府批準的政府債務限額,市、轄市(區)政府本級債務年末余額不得突破核定下達的政府債務限額。
      第十條  政府債務納入市、轄市(區)全口徑預算管理。一般債務收支納入一般公共預算管理,專項債務收支納入政府性基金預算管理。
      第十一條  除法律法規規定以及**轉貸國際金融組織和外國政府貸款外,市、轄市(區)政府及其部門不得向金融機構或其他單位出具擔保函等任何形式的融資支持性文件,不得以機關事業單位國有資產為其他單位或企業融資進行抵押或質押。
      金融機構等不得違法違規向政府及其部門、事業單位提供融資,不得要求或接受地方政府及其部門擔保函等任何形式的擔保。
      市、轄市(區)政府可結合財力設立或參股擔保公司(含各類融資擔?;鸸荆?,構建市場化運作的融資擔保體系,鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務,市、轄市(區)政府依法在出資范圍內對擔保公司承擔責任。
      第十二條  市、轄市(區)政府可采取單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金,依法實行規范的市場化運作,按照利益共享、風險共擔的原則,引導社會資本投資經濟社會發展的**領域和薄弱環節,政府可適當讓利。但不得以借貸資金出資設立各類投資基金,嚴禁利用政府和社會資本合作(PPP)、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。除國務院另有規定外,市、轄市(區)政府及其部門參與政府和社會資本合作(PPP)項目、設立政府出資的各類投資基金時,不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會資本方承諾最*收益,不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。
      第十三條  市、轄市(區)政府購買服務內容應當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔且有預算安排的基本公共服務項目。不得將《中華人民共和國政府采購法》確定的服務范圍之外的項目通過實施政府購買服務方式融資舉債。不得將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。
      第十四條  市、轄市(區)政府應當嚴格規范政府融資平臺公司及二、三類事業單位的融資行為,加快推動融資平臺公司市場化轉型,不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資,不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司,不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源,市、轄市(區)政府應當切實履行二、三類事業單位的債務融資審核職責。
      第三章  債務資金使用
      第十五條  政府債務資金使用應當納入政府債務支出預算。通過發行政府債券舉借的政府債務資金應當按規定用途使用,只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務,優先保障公益性項目建設,不得用于競爭性項目和經常性支出。
      一般債券資金*限用于無收益的公益性項目,專項債券資金應當用于有一定收益的公益性項目。土地儲備專項債券和政府收費公路建設專項債券分別*限用于相應的項目。中*轉貸國際金融組織和外國政府貸款嚴格按批準的有關外債轉貸協議規定的用途使用。
      第十六條  政府債務資金實行國庫集中支付管理。市級財政部門應及時分解下達債券資金,提高債券資金使用效率。市、轄市(區)財政部門應按照預算和項目進度,及時撥付債券資金,加強債券資金的管理和監督。
      第十七條  政府債務資金使用單位不得改變資金既定用途挪作他用。使用政府債務資金的項目其建設程序、招標采購、資金使用、項目監管和資產交付等活動,應當符合有關法律法規規定。
      第十八條  使用政府債務資金形成的資產及其處置應當按照國有資產管理的相關規定執行。
      第四章  債務資金償還
      第十九條  按照“誰舉債、誰償還、誰承擔責任”的原則分類落實償債資金。政府債務還本付息資金納入市、轄市(區)相應的財政預算,一般債務主要通過一般公共預算收入償還;專項債務主要通過政府性基金或專項收入償還。政府或有債務償還按照協議約定,由對應的債務主體落實償債資金來源,依法確需政府負責償還的或有債務,償債資金按規定納入預算管理。涉及政府回購、政府購買服務、政府與社會資本合作項目(PPP)而可能形成政府長期財政支出責任的,應當報經同級人大或其常委會批準后,按資金性質納入相應年度政府財政預算管理。中*轉貸國際金融組織和外國政府貸款按合同約定落實償債責任。
      *二十條  政府債務償債資金來源主要包括:一般公共預算和政府性基金預算安排的償債資金;經批準動用的國有資本經營收入、地方政府債券資金、償債風險準備金等;其他事業收入、經營收益、資產處置收益等。使用債務資金的項目收益應當優先用于償還債務資金本息。
      *二十一條  市、轄市(區)政府應當加強對政府融資平臺公司及二、三類事業單位的債務監管,規范債務主體依法依規使用債務資金,督促其制訂還款計劃,落實償債資金來源,強化債務主體責任,切實防范債務風險。
      第五章  存量債務化解
      *二十二條  對財政部甄別核定的存量政府債務,市、轄市(區)政府應當切實履行償債責任,分年度納入財政預算,通過一般預算收入、政府基金收入、債務收入等落實還款來源。
      *二十三條  市、轄市(區)政府應當妥善處理到期或有債務,*大限度降低政府代償責任。對到期的政府或有債務,指導和督促有關舉借債務的單位加強財務管理、拓寬償債渠道,統籌資金按時償還;舉借單位確實難以歸還,確需政府履行擔?;蚓戎熑蔚?,市、轄市(區)政府應當依法履行協議約定,并將償債資金納入預算管理。
      *二十四條  市、轄市(區)政府應當本著尊重歷史、尊重事實的原則,強化政府融資平臺公司存量債務化解責任意識,通過整合相應的政府資產資源,促進平臺公司轉型發展,提升自身造血功能,加強風險防控,努力化解自身債務,必要時可以處置其資產落實還款來源。市、轄市(區)政府應當加強二、三類事業單位債務監控,將存量債務規??刂圃谄涫聵I收入可以覆蓋的范圍。
      *二十五條  債務舉借單位和連帶責任人應當認真落實償債責任,明確償債時限,按時還本付息,不得單方面改變原有債權債務關系,不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存量債務,債權人應當依合同約定按照商業化原則承擔相應的責任和損失。
      第六章  風險預警和應急處置
      *二十六條  建立政府性債務風險預警機制。市、轄市(區)政府應當制定政府性債務風險應急處置預案,區政府應急處置預案應當報市政府備案。各級財政部門應當動態監測同級政府債務、政府融資平臺公司債務和事業單位債務,及時進行風險預警。
      被財政部高風險預警提示的地區,應當全面排查風險點,加大償債力度,降低風險指標,嚴防出險;未被風險預警提示的地區,應當加強風險監測,綜合經濟發展和財力可能,審慎舉借新債,合理控制債務規模。
      *二十七條  出現政府債務風險情形時,市、轄市(區)政府應當及時啟動相應級別的風險應急響應和應急處置,并及時向上級政府報告應急處置情況。各級政府應當通過壓減項目規模、壓縮公用經費、安排政府預算、處置存量資產、引入社會資本等方式,多渠道籌集資金償還債務,妥善化解債務風險。有關部門應當加強輿情跟蹤和研判,統一發布信息,正確引導輿論,有效管控債務風險影響。
      第七章 監督與管理
      *二十八條  健全政府性債務信息報送制度。市財政部門應當建立貫通市、轄市(區)的債務信息統計機制,各級財政部門負責統計本級政府債務信息報上級財政部門;相關債務主體應當按同級財政部門的要求上報政府性債務信息。各級財政部門和債務主體對其統計的債務信息的真實性、準確性負責。對漏報、瞞報或虛報政府性債務信息,上報數據不準確、不及時的,市財政部門將取消該地區當年政府債券申報資格。
      *二十九條  建立完善政府性債務考核機制。市政府將政府性債務管理納入各轄市(區)政府目標考核體系,重*考核政府性債務制度建設、管理和風險控制等情況,財政部門將政府性債務管理情況納入各轄市(區)財政運行績效考核范圍。
      第三十條  加強對政府性債務的審計監督。審計部門應當將政府性債務的舉借、管理、使用、償還和風險管控情況納入領導干部經濟責任審計范圍,審計結果作為組織人事部門對領導干部進行考核、任免、獎懲的重要依據。
      第三十一條  完善政府性債務報告制度。市、轄市(區)政府定期向同級人大或人大常委會報告政府債務和或有債務情況。市、轄市(區)財政部門加快建立完善權責發生制的政府綜合財務報告制度,全面反映政府資產負債狀況。
      第三十二條  建立政府性債務信息共享制度。相關部門應當加強信息互通和數據校驗,定期通報政府性債務風險監測結果,開展跨部門聯合監管,形成監管合力。
      第三十三條  建立完善政府債務信息公開制度。市、轄市(區)政府應當隨本級財政預算(決算)同步公開本地區政府債務限額和余額,以及本級政府債務的規模、種類等內容,主動接受社會監督。
      第三十四條  國家機關工作人員在政府性債務管理工作中違反規定,濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的,依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
      融資平臺公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等單位和人員在政府性債務舉借、使用、償還等活動中,違反有關法律法規規定的,依法依規追究責任。
      第八章  附則
      第三十五條  本辦法自2017年8月1日起執行。


      《常州市政府性債務管理辦法》政策解讀

      為加強政府性債務管理,切實防范債務風險,促進經濟社會持續健康發展,根據國家、省有關法律法規規定, 結合常州市實際,于7月22日印發《常州市政府性債務管理辦法》(以下簡稱“《辦法》”)?,F就辦法解讀如下:

       一、《辦法》出臺背景

       近期,部、省密集出臺了一系列有關加強地方政府債務監督管理的政策,將地方政府債務限額管理、預算管理、風險預警、應急處置以及地方政府和融資平臺公司融資行為列為重*監督內容。結合財預〔2017〕50號、87號等文件精神,常州市已部署開展規范政府舉債行為清理整改工作,地毯式排查融資中的違法違規行為,并限期整改到位。我們將此次清理作為提升政府債務管理水平的重要契機,在狠抓問題整改落實的同時,積極探索建立政府性債務長效管理機制?!掇k法》的出臺必將為加強常州市政府性債務的監督管理,規范政府性債務的舉借、使用和償還等行為,發揮債務資金使用績效,防范和化解政府債務風險起到積極作用。

       二、《辦法》編制依據

       根據《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)、財政部等六部委 《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)  、《江蘇省政府關于加強政府性債務管理的實施意見》(蘇政發〔2016〕154號)等法律法規有關規定,制定本辦法。

       三、《辦法》主要內容

       《辦法》共八章三十五條,對政府性債務管理的目的、依據、范圍、原則、職責分工、債務舉借、使用與償還、債務化解、風險預警和應急處置、監督與管理等方面予以規范,主要體現在以下幾個方面:

       (一)確定適用范圍及管理原則。本《辦法》主要適用于常州市各級政府性債務的舉借、使用、償還和監督管理等。本《辦法》所稱政府性債務,包括政府債務和政府或有債務。政府債務是指地方政府負有償還責任的債務,政府或有債務是政府負有擔保責任和可能承擔一定救助責任的債務。政府性債務管理遵循分級負責、厘清責任、規范管理、防范風險等原則。市、轄市(區)政府是政府性債務管理的責任主體,市級政府對區、鄉鎮(街道)政府實行不救助原則。財政部門是政府性債務的歸口管理部門,政府其他部門根據職責分工協同管理。

       (二)規范政府及其所屬部門的融資行為。市、區政府舉借債務由市級政府統一扎口向省財政廳提出申請,委托省財政廳采取發行政府債券方式舉借;鄉鎮(街道)一律不得擅自舉借政府債務。政府債務實行限額管理,全市政府債務余額不得突破省級政府批準的政府債務限額。政府債務收支納入市、轄市(區)全口徑預算管理,一般債務收支納入一般公共預算,專項債券收支納入相應的政府性基金預算。嚴格規范政府舉債融資機制,規范政府融資平臺公司,二、三類事業單位的債務融資行為。政府融資擔保、政府購買服務、政府和社會資本合作(PPP)都必須嚴格按照法律法規規定限定在政府職責范圍以內。

       (三)依法依規使用債務資金。政府債務資金實行國庫集中支付管理,債務資金使用須納入政府債務支出預算。政府債券資金應按規定用途使用,只能用于公益性資本支出、適度歸還存量債務,優先保障公益性項目建設,不得用于競爭性項目和經常性支出。

       (四)落實償債來源、及時償還債務。按照“誰舉債、誰償還、誰承擔責任”的原則分類落實償債資金。政府債務還本付息資金納入市、轄市(區)相應的財政預算?;蛴袀鶆諆斶€按照協議約定,由對應的債務主體落實償債資金來源;依法確需政府負責償還的或有債務,償債資金按規定納入預算管理。市、轄市(區)政府應加強對政府融資平臺公司,二、三類事業單位的債務監管,督促其制訂還款計劃,落實償債資金來源,強化債務主體責任。

       (五)分類處置、積極化解存量債務。對政府債務、或有債務和企事業單位存量債務進行分類處置。對財政部鎖定的政府存量債務,政府要切實履行償債責任,分年度納入財政預算,落實還款來源。對到期或有債務,市、轄市(區)政府應妥善處理,最*限度降低政府代償責任。債務舉借單位和連帶責任人要認真落實償債責任,按時還本付息,不得轉嫁償債責任和逃廢債務。

       (六)建立風險預警和應急處置機制。市、轄市(區)政府必須制定政府性債務風險應急處置預案,各級財政部門要動態監測同級政府債務、政府融資平臺公司債務和事業單位債務,及時進行風險預警。市、轄市 (區)政府出現政府債務風險情形時,要及時啟動相應級別的風險應急響應和應急處置,多渠道籌集資金償還債務,妥善化解債務風險。同時,加強輿情跟蹤和研判,有效管控債務風險影響。

       (七)加強政府性債務監督與管理。健全完善政府性債務信息報送、報告和信息公開制度,加強對政府性債務的審計監督和績效考核。建立健全對市屬部門、區級政府、融資平臺公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等違法違規債務融資行為的懲戒問責機制。



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